07/12/2023
TRIBUNAL DE JUSTIÇA ACABOU COM A FARRA DOS ABONOS DA PREFEITURA DE MANGARATIBA.
FIM DAS MAMATAS.
ÓRGÃO ESPECIAL
REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 0079762-
94.2022.8.19.0000
REPRESENTANTE: EXMO SR PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
REPRESENTADO: EXMO SR PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MANGARATIBA
Procurador Municipal: Juraciara Souza Mendes da Silva e outros
REPRESENTADO: EXMO SR PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE
MANGARATIBA
Legislação: LEI COMPLEMENTAR N° 41 DO ANO 2017 DO MUNÍCIPIO DE
MANGARATIBA art. 6ºcaput e §1º e art. 53 expressões Procurador- Chefe,
Superintendente, Diretor, Coordenador, Assessor I, Assessor II e Assessor
III
RELATOR: DES. BENEDICTO ABICAIR
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE
TENDO POR OBJETO OS ARTIGOS 6º, CAPUT E §1º,
7º E 53, TODOS DA LEI COMPLEMENTAR N.º 41, DE
31 DE JANEIRO DE 2017, DO MUNICÍPIO DE
MANGARATIBA.
1. Artigo 53 da Lei Complementar nº 41/2017 que já
havia sido revogado quando do ajuizamento desta
ação, impondo-se reconhecer, assim, a ausência de
interesse quanto ao ponto.
2. Artigos 6º, caput, e §1º, e 7º da LC 41/17 que
estabelecem o pagamento de gratificação de até R$
3.000,00 (três mil reais) desde que verificada, por
parte do servidor, “significativa assiduidade,
produtividade e qualidade no exercício de suas
tarefas”.
3. Quer dizer, a concessão do adicional depende de
um comportamento mínimo que se espera de todo e
qualquer servidor público.
4. Como consignado pelo Parquet, a gratificação
instituída pelos dispositivos impugnados promove
condição de privilégio injustificado aos servidores,
com a previsão de pagamento de gratificação sem
2
2
que haja o desempenho de qualquer atividade que
justifique o pagamento da parcela.
5. Evidente, assim, que restam vulnerados os
princípios que regem a Administração Público.
6. Precedentes deste Órgão Especial.
AÇÃO QUE SE JULGA EXTINTA SEM EXAME DO
MÉRITO COM RELAÇÃO AO ARTIGO 53 DA LC
41/2017 DO MUNICÍPIO DE MANGARATIBA. PEDIDO
JULGADO PROCEDENTE COM RELAÇÃO AOS
ARTIGOS 6º, CAPUT E §1º, E 7º DA LC 41/2017 DO
MUNICÍPIO DE MANGARATIBA.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de representação de
inconstitucionalidade nº 0079762-94.2022.8.19.0000, sendo representante o
EXMO SR PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO e representado o EXMO SR PREFEITO DO MUNICÍPIO DE
MANGARATIBA e o EXMO SR PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE
MANGARATIBA.
ACORDAM os Desembargadores do Órgão Especial do
Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, por unanimidade de
votos, em julgar extinta a ação sem exame de mérito com relação ao artigo
53 da LC 41/22017 do Município de Mangaratiba e julgar procedente com
referência aos artigos 6º, caput, e §1º e 7º da LC 41/2017 do Município de
Mangaratiba, nos termos do voto do Relator.
3
3
RELATÓRIO
Trata-se de Representação por Inconstitucionalidade ajuizada pela
Procuradoria-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, requerendo seja
declarada a inconstitucionalidade, com eficácia ex nunc e efeitos erga omnes,
dos artigos 6º, caput e §1º, 7º e 53, este com relação às expressões
“Procurador-Chefe”, “Superintendente”, “Diretor”, “Coordenador”, “Assessor I”,
“Assessor II” e “Assessor III”, todos da Lei Complementar n.º 41, de 31 de janeiro
de 2017, do Município de Mangaratiba.
Para tanto, alega o MP que os dispositivos aqui impugnados
colidem com os preceitos inscritos nos artigos 9º, §1º, 77, caput e incisos II e
VIII; 345, caput, todos da CERJ.
Sobre os artigos 6º, caput e §1º, e 7º da LC 41/2017 do Município
de Mangaratiba, assevera que tais normais preconizam a percepção de
gratificação por merecimento por parte dos servidores, no valor máximo de R$
3.000,00 (três mil reais), impondo-se como contrapartida requisitos básicos e
inerentes ao exercício de qualquer função ou cargo público, como assiduidade e
dedicação, em violação ao princípio da proporcionalidade (artigo 9º, caput e §4º
da CERJ), da isonomia, da moralidade, da impessoalidade, da eficiência e do
interesse coletivo (artigos 9º, §1º, 77, caput, todos da CERJ).
No que tange ao artigo 53 da LC 41/2017 do Município de
Mangaratiba, registra que tal disposto cria 2.517 cargos em comissão, nos mais
diversos órgãos do Poder Executivo Municipal, sem, no entanto, descrever suas
atribuições.
4
4
Argumenta que, nos termos do artigo 77, II, da CERJ, o provimento
de cargos públicos, como regra geral, é condicionada à prévia aprovação em
concurso público, sendo a livre nomeação para cargos comissionados e funções
de confiança reservada para atribuições próprias de direção, chefia e
assessoramento, não se sustentado um cargo em comissão apenas pela sua
nomenclatura, sendo inconstitucional a norma que os crie sem prever as
atribuições correspondentes. Afirma que tal norma viola os princípios da
isonomia, da moralidade, da impessoalidade, da eficiência e do interesse
coletivo (artigos 9º, §1º, 77, caput, todos da CERJ).
Por fim, alega que “o relevante interesse social envolvido, além da
evidente ruptura com a segurança jurídica que seria causada caso fosse
privilegiado unicamente o princípio da nulidade dos atos inconstitucionais. Por tal
razão, deve ser concedida a modulação dos efeitos da declaração da
inconstitucionalidade dos referidos dispositivos, a fim de que produza efeitos ex
nunc.”
Manifestação do Prefeito do Município de Mangaratiba, index
041, pela improcedência dos pedidos.
Alega o Chefe do Executivo Municipal que a Lei Complementar nº
41/2017 sofreu 4 alterações legislativas desde a sua edição, sendo alterada a
estrutura geral da Administração Pública, ocasião em que foi inclusive extinto o
cargo “Procurador-Chefe” mencionado na inicial. Assim, argumenta que a ação
perdeu objeto quanto ao referido cargo, “bem como demais normas ou
dispositivos aplicados ao caso em tela.”
5
5
Acerca dos cargos em comissão, assinala que a Constituição
Federal e a Estadual não exigem que a lei detalhe as atribuições constantes dos
cargos. Aduz que “A legislação municipal atacada já regulamenta matéria que
entende pertinente para organizar a administração municipal, faz menção de
quantitativo de cargos, com seus respectivos salários, além de relacionar tais
cargos com as secretarias que exercerão suas atribuições.”
Prossegue destacando que “Usando um simples dicionário é
possível identificar a função que cada cargo desempenha em sua respectiva
secretaria, não há necessidade relevante em descrever pormenorizadamente
funções que em sua própria nomenclatura já se entende a função que o servidor
desempenha.” Argumenta que deveria ter sido proposta uma ADO para sanar a
alegada omissão.
No que tange à gratificação, afirma que o Município não supera o
limite de 54% para gastos, estando em conformidade com a Lei Orçamentária e
a Lei de Responsabilidade Fiscal. Pontua que, para receber o abono especial, o
servidor deve preencher critério diferencial no desempenho de suas funções,
com especial dedicação e significativa assiduidade, produtividade e qualidade.
Certidão, index 84, atestando que não houve manifestação da
Câmara Municipal.
Manifestação do Ministério Público, index 88, pela perda do
objeto em relação ao artigo 53 da Lei Complementar nº 41/2017, visto que já se
encontrava revogada quando da propositura da presente ação, e pelo
6
6
prosseguimento do feito no que tange aos artigos 6º, caput e §1º, do mesmo
Diploma legal.
Manifestação do Ministério Público, index 97, reiterando a perda
do objeto em relação ao artigo 53 da Lei Complementar 41/2017 e pugnando
pela inconstitucionalidade dos artigos 6º e 7º da referida Lei, que preveem a
concessão, pelo Prefeito, de abono especial no valor de até R$ 3.000,00 (três mil
reais).
Sobre este último ponto, assinala que as gratificações constituem
recompensas pelo desempenho de serviços comuns em condições anormais ou
adversas (condições diferenciadas do desempenho da atividade – propter
laborem) ou retribuição em face de condições pessoais ou situações onerosas
do servidor (propter personam). Nesse passo, alega que tais espécies de
vantagens pecuniárias não constituem meios de majorar a remuneração de
servidores, tampouco liberalidades, devendo se justificar diante de fatos e
circunstâncias de interesse da Administração Pública.
Registra que não faz sentido recompensar o servidor pelo exercício
de um dever inerente a qualquer cargo público e pelo qual ele já é
adequadamente remunerado, tal como preconiza a norma em exame.
Pontua que o pagamento do referido adicional vulnera o princípio
da moralidade, na medida em que remunera duas vezes o servidor pelo mesmo
motivo; o princípio da igualdade e impessoalidade, uma vez que beneficia alguns
servidores em função de um dever que deve ser observado por todos; e, por fim,
o princípio da eficiência, considerando que o pagamento de vantagens que
7
7
privilegiam alguns servidores em detrimento de outros desestimula a
produtividade.
Aduz que o critério de “especial dedicação” é vago e, portanto, mais
propenso a desvios, sendo atentatório aos princípios constitucionais da
Administração Pública.
Destaca que o pagamento do abono segundo avaliação da Chefia
cria um cenário propício ao favorecimento pessoal, na medida em que abre
caminho a uma análise subjetiva do desempenho funcional.
Acresce que a existência de tais incertezas vulnera, a um só tempo,
os princípios da proporcionalidade, igualdade, da moralidade, da impessoalidade
e da eficiência, promovendo interesses outros que não o coletivo.
Registra que a remuneração dos servidores públicos somente pode
ser fixada ou alterada por lei específica.
Por fim, pugna pela declaração de inconstitucionalidade dos
referidos artigos com eficácia ex nunc.
Parecer da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro,
index 109, pela perda de objeto em relação ao artigo 53 da Lei Complementar nº
41/17 e pela inconstitucionalidade das demais normas impugnadas.
Para tanto, assinala que a norma em tela não fixa qualquer
parâmetro objetivo a fim de balizar o deferimento ou não do abono, em violação
8
8
a princípio da impessoalidade que rege a Administração Pública (artigo 77 da
CERJ).
Parecer do Ministério Público, index 121, reiterando as
alegações, index 97.
VOTO
Trata-se de Representação por Inconstitucionalidade que tem por
objeto as seguintes normas: artigos 6º, caput e §1º, 7º e 53, todos da Lei
Complementar n.º 41, de 31 de janeiro de 2017, do Município de Mangaratiba.
Consoante destacado pelo Prefeito do Município de Mangaratiba,
index 41, pelo Ministério Público, index 88, e pela Procuradoria Geral do Estado
do Rio de Janeiro, index 108, o artigo 53 da Lei Complementar nº 41/2017 já
havia sido revogado quando do ajuizamento desta ação, impondo-se
reconhecer, assim, a ausência de interesse quanto ao ponto.
Passo à análise, assim, dos artigos 6º, caput e §1º, 7º da LC
41/2017.
Trago à colação os dispositivos impugnados:
9
9
De acordo com o Ministério Público, tais normas seriam
inconstitucionais, por violação aos princípios da moralidade, proporcionalidade,
impessoalidade e eficiência, ao estabelecerem a concessão de adicional de
acordo com parâmetros vagos, subjetivos e discricionários.
Nesse passo, o Parquet aponta violação aos seguintes preceitos
constitucionais:
10
10
De fato, como consignado pelo MP, index 97, as gratificações
constituem recompensas pelo desempenho de serviços comuns em condições
anormais ou adversas (condições diferenciadas do desempenho da atividade –
propter laborem) ou retribuição em face de condições pessoais ou situações
onerosas do servidor (propter personam).
Ou seja, não se trata de instrumento para majoração da
remuneração dos servidores, tampouco de uma liberalidade, devendo se
justificar diante de fatos e circunstâncias de interesse da Administração Pública.
No caso em exame, os artigos 6º e 7º da LC 41/17 estabelecem o
pagamento de gratificação de até R$ 3.000,00 (três mil reais) desde que
11
11
verificada, por parte do servidor, “significativa assiduidade, produtividade e
qualidade no exercício de suas tarefas”.
Quer dizer, a concessão do adicional depende de um
comportamento mínimo que se espera de todo e qualquer servidor público.
Como consignado pelo Parquet, a gratificação instituída pelos
dispositivos impugnados promovem condição de privilégio injustificado aos
servidores, com a previsão de pagamento de gratificação sem que haja o
desempenho de qualquer atividade que justifique o pagamento da parcela.
Evidente, assim, que restam vulnerados os princípios que regem a
Administração Público.
Nesse mesmo sentido já se manifestou este Órgão Especial em
casos análogos ao presente:
Representação por inconstitucionalidade.
Lei n.º 2.096 de 02 de maio de 2018, do Município de Rio das
Ostras, do caput dos artigos 2º e 3º, que preconizam,
respectivamente, a criação de funções gratificadas sem a previsão
das respectivas atribuições e a concessão de gratificação genérica,
sem estabelecimento de critério para a respetiva outorga, a
servidores ocupantes dos cargos de Fiscal Sanitário e Técnico Visa.
Controle concentrado de constitucionalidade da legislação
municipal.
A investidura em cargo ou emprego público requer a prévia
aprovação em concurso público, exceto quando há nomeação para
cargo em comissão, que deve, como no caso das funções de
confiança, ser exercido, preferencialmente, por servidor ocupante
de carreira técnica ou profissional, nos casos e condições previstos
em lei.
12
12
Lei Municipal que, em seu artigo 2º, cria funções gratificadas no
âmbito da Secretaria Municipal de Saúde de Rio das Ostras sem
que o legislador local tenha se ocupado de prever, juntamente com
as funções criadas, as atribuições referentes a cada uma delas,
enquanto que o artigo 3º cria a gratificação de R$ 1.000,00 para
todos os servidores ocupantes dos cargos de Fiscal Sanitário e
Técnico Visa, lotados no departamento de Vigilância Sanitária e
Fiscalização da Coordenadoria de Vigilância em Saúde da
Secretaria Municipal de Saúde, sem respaldo em motivo
razoável que a justifique.
Violação aos artigos 77, caput, e incisos II e VIII e 345, caput da
Constituição do Estado do Rio de Janeiro, bem como ao artigo
37, caput e incisos II e V, da Constituição da República.
Precedente.
Representação de inconstitucionalidade acolhida.
(0092256-25.2021.8.19.0000 - DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. Des(a). MAURÍCIO CALDAS LOPES
- Julgamento: 06/03/2023 - OE - SECRETARIA DO TRIBUNAL
PLENO E ORGAO ESPECIAL)
REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS
COMPLEMENTARES Nº 90/2009, 172/2013 e 185/2013 DO
MUNICÍPIO DE ITABORAÍ. QUADROS JURÍDICO E
ADMINISTRATIVO DA PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO.
PROVIMENTOS COMISSIONADOS, PAGAMENTO DE
GRATIFICAÇÃO E PERCEPÇÃO DE HONORÁRIOS PELOS
ADVOGADOS PÚBLICOS. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO À REGRA
DO CONCURSO PÚBLICO E AOS PRINCÍPIOS DA
MORALIDADE, IMPESSOALIDADE E OUTROS. PLEITO
CAUTELAR DE SUSPENSÃO DOS EFEITOS DA LEI. PRESENÇA
DOS REQUISITOS LEGAIS, EM PARTE. CONCESSÃO PARCIAL
DA LIMINAR, COM EFICÁCIA EX NUNC. DECISÃO POR
MAIORIA.
1. Trata-se de Representação de Inconstitucionalidade em face das
Leis Complementares nº 90/2009, 172/2013 e 185/2013 do
Município de Itaboraí, que tratam dos quadros jurídico e
administrativo da Procuradoria daquele Município. Alegação do
Representante de provimento comissionado em cargos que não
possuem atribuição de direção, chefia ou assessoramento, e sem
relação de confiança. Aduz, ainda, a inconstitucionalidade de
previsão legal de pagamento de gratificação de até 100% (cem por
cento) sem previsão dos parâmetros para sua concessão. Por fim,
impugna dispositivo que previu o rateio aos Procuradores não
13
13
apenas de verbas honorárias sucumbenciais, mas também de
honorários fixados por arbitramento judicial, acordos e ainda
oriundos de cobrança administrativa da dívida ativa municipal. Pede
pela concessão de medida cautelar de suspensão dos efeitos das
leis.
(...)
7. Aplicação aos tópicos acima do Tema 1010 do Supremo Tribunal
Federal.
8. Previsão de pagamento de gratificação de até 100% (cem por
cento) aos integrantes dos quadro jurídico e administrativo da
Procuradoria Geral do Município, à critério do Chefe do
Executivo, por indicação do Procurador-Geral. Ausência de
balizamento objetivo para a concessão da gratificação em tela,
que segundo o dispositivo impugnado pode ser concedida
conforme crivo subjetivo do Chefe do Executivo, pelo mero
desempenho de funções inerentes ao cargo. Violação aos
princípios da impessoalidade e moralidade. Precedente deste
Órgão Especial.
9. Rateio de honorários aos Procuradores Municipais. Tema
submetido ao Supremo Tribunal Federal em diversas ações diretas
de constitucionalidade, sendo fixada a tese de que "é constitucional
o pagamento de honorários sucumbenciais aos advogados
públicos, observando-se, porém, o limite remuneratório previsto no
art. 37, XI, da Constituição".
10. Fundamento inicial do Representante, não obstante, de que in
casu a previsão legal de pagamento de honorários incluiria,
também, a atuação administrativa-extrajudicial dos Procuradores do
Município, ou em razão de acordo, importando em indevida
ampliação do conceito de "honorários sucumbenciais".
(...)
12. Perigo da demora existente, diante do prejuízo ao erário
municipal decorrente do pagamento das verbas remuneratórias
objeto da Representação. Concessão da liminar. Efeito ex nunc,
diante da possibilidade de dano reverso, evitando prejuízos a
eventuais servidores a quem já houve o pagamento com base nas
leis aqui impugnadas.
CONCESSÃO PARCIAL DA SUSPENSÃO CAUTELAR DOS
EFEITOS DAS LEIS IMPUGNADAS, COM EFICÁCIA EX NUNC.
DECISÃO POR MAIORIA.
(0020264-04.2021.8.19.0000 - DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. Des(a). CARLOS SANTOS DE
OLIVEIRA - Julgamento: 25/10/2021 - OE - SECRETARIA DO
TRIBUNAL PLENO E ORGAO ESPECIAL)
14
14
Por fim, como pleiteado pelo MP, deve haver modulação dos
efeitos da declaração de inconstitucionalidade aqui operada, considerando o
relevante interesse social envolvido e da evidente ruptura com a segurança
jurídica que seria causado caso fosse privilegiado unicamente o princípio da
nulidade dos atos inconstitucionais. Considerando que a presente demanda já
tramita desde 2022, reputo razoável modular os efeitos a contar da publicação
do presente acórdão.
Por tais motivos, JULGO EXTINTO A AÇÃO SEM EXAME DO
MÉRITO com relação ao artigo 53 da Lei Complementar n.º 41, de 31 de
janeiro de 2017, do Município de Mangaratiba e JULGO PROCEDENTE O
PEDIDO com relação aos artigos 6º, caput e §1º, 7º da Lei Complementar n.º
41, de 31 de janeiro de 2017, do Município de Mangaratiba, para declarar a
inconstitucionalidade de tais dispositivos, com eficácia ex nunc, a contar
da publicação do presente acórdão.
Rio de Janeiro,
DESEMBARGADOR BENEDICTO ABICAIR
RELATO
